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建立我国统一框架下的排污权交易机制
2019-12-14 23:08

内容提要 排污权交易在我国的应用分两步走,分别为主要污染物排污权和碳排放权。 主要污染物排污权交易和碳排放权交易在实践上分别选择了不同的模式,从而使得其运行环节如总量目标、初始分配、配额交易等相差甚远。 事实上,两者同根同源。 本文分别对两种排污权交易的理论基础和现状作了具体阐述,描述了两者的不同特征,提出两种排污权交易应逐步融合建立统一的框架,最后对此提出相应的对策建议,为完善我国排污权交易制度提供借鉴和参考。

全国性碳市场明年建成 四大难题亟待突破

2016-11-07 09:07出处:第一财经日报 [转载]责编:曹邯月

距离2017年建立全国碳排放交易市场的时间越来越近。一旦建成,中国碳市场将会发展成为一个一体化、金融化和国际化的碳市场,也将成为全球最大的单一碳市场。

建立全国碳排放权交易制度,启动运行全国碳排放权交易市场,强化全国碳排放权交易基础支撑能力。这是国务院上周五的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出的重点任务之一。《方案》对“十三五”时期应对气候变化、推进低碳发展工作做出全面部署,明确到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%,碳排放总量得到有效控制。

但据专家介绍,目前中国的碳排放交易仍存在交易方式原始、风险管理工具缺乏、价格信号尚未清晰一致,以及各交易市场互相分割、制度设计差异较大等问题,碳交易的“春暖花开”尚待时日。

市场规模将达4000亿元

10月16日,在“第五届国际清洁能源论坛”上,国际清洁能源论坛常务副理事长袁国林接受第一财经记者采访时表示,目前内地7个碳排放交易所每年碳交易额达到80亿元人民币,交易的二氧化碳每年达到20亿~30亿吨,“如果全国碳交易市场全面启动,规模将达到4000亿元,市场前景广阔。”

11月1日,在国务院新闻办举行的新闻发布会上,中国气候变化事务特别代表解振华介绍,截至2015年底,7个试点碳市场已经全部启动,共纳入20余个行业、2600多家重点排放单位,年排放配额总量约12.4亿吨二氧化碳当量,其中北京、天津、上海、广东和深圳碳市场纳入的重点排放单位已经完成了2次碳排放权履约;7个试点碳市场累计成交排放配额交易约6700万吨二氧化碳当量,累计交易额约为23亿元。

建设碳交易市场是协同治理大气污染的有效措施。二氧化碳和大气污染物PM2.5的主要成分均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧。通过碳排放权交易,在减少二氧化碳排放的同时,可相应减排二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等大气污染物。

我国目前GDP在全世界占10%,但能耗占20%,碳排放占25%,减排压力巨大。

2011年10月,国家发展和改革委员会将北京、上海、广东、天津、深圳、重庆、湖北7个省市列为碳排放权试点,探索利用市场机制控制温室气体排放,要求2013年启动碳交易试点,2015年基本形成碳交易市场雏形。2013年6月,深圳成为全国首个正式启动碳排放交易试点的城市。2015年12月,中国在巴黎气候大会上宣布,将在2017年全面启动碳排放权交易市场。

价格受履约期影响

对于中国碳市场的现状,据第一财经记者拿到的一份最新出炉的《中国碳金融市场研究》报告分析称,截至2016年6月30日,7个试点碳市场碳配额累计成交量为10983.42万吨,累计成交额为299448.43万元;共成交温室气体自愿减排项目减排量超过6300万吨。

其中,配额累计成交量及成交额最高的是广东,分别为3361.64万吨和109441.4万元,占全国总量的31%与37%。

报告介绍,从全年分布来看,多数地区上半年交易呈逐月上升态势,在履约期达到高峰,而下半年交易则相对寡淡。

在价格方面,受履约期和控排企业冲刺履约行为的影响,各试点碳市场价格波动大多在履约期走高,之后滑落。其中,北京碳市场价格最为稳定,年度成交均价基本在50元/吨上下浮动。其他地区成交均价则波动较大,其中全国最高成交均价为深圳碳市场的122.97元/吨,最低交易均价为上海的4.21元/吨。

全国碳市场碳配额交易价格在过去3年期间呈不断下降的趋势,说明市场总体处于供过于求的状态,不过该报告认为,从带动力、需求度、风险度和发育度四个核心指标来看,推出碳期货、碳远期、碳债券及碳基金等碳金融产品的条件基本已经成熟。

报告预测,2017年后如果能够推出相关的碳金融交易工具,保守情景下交易规模能达到600亿~800亿元,中值4170亿~5560亿元;2020年后,保守情景下交易规模能达到1000亿~1200亿元,中值6950亿~8340亿元,乐观情景下为37500亿~45000亿元。

“目前,全国统一碳市场已进入启动前的‘冲刺阶段’。”第五届国际清洁能源论坛组委会副秘书长、香港排放权交易所总经理朱钰华对本报记者说。

“碳交易”活跃度不够

二氧化碳等温室气体排放导致的全球气候变暖问题,在经济学中被称为负外部性问题。要对负外部性进行校正,传统上主要依靠政府力量来实现:一是行政管制,即政府直接规定企业的排放量;二是统一征税,即政府对所有排放主体征收所谓的“庇古税”。

但实践过程中,两种方法都呈现出管制一刀切及税率欠缺弹性等局限,难以对企业减排产生适度且均衡的激励和约束。

而据英国经济学家罗纳德·科斯等发展起来的产权理论,如果把二氧化碳等温室气体的排放权视为一种归属明确的权利,则可以通过在自由市场上对这一权利进行交易,从而将社会的排放成本降为最低。

碳交易由此萌生。

我国碳交易试点开展以来,在企业层面,“碳交易”也逐渐从“新概念”变成可以实操和盈利的工具。

中节能绿碳投资发展有限公司是一家主营与绿色建筑相关的环保金融公司,2013年11月底,北京碳交易市场一开市,该公司就作为碳交易投资机构入市,截至2014年该公司已在碳市场进行了十余笔交易,最大一笔碳交易数额达到1000吨。北京华远意通供热科技发展有限公司是北京最大的一家民营专业供暖运营企业,从2013年11月北京市碳交易正式启动至今,该公司已陆续拿出1000多吨配额上市交易。

不过,据本报记者观察,目前各碳交易市场实际成交量依然低于预期,活跃度不够,大多数被列在“自愿参与名单”中的企业,参与碳交易的积极性不高。

“每天几百吨的交易额远远达不到市场发展的需要。”中国人民大学环境学院环境经济与管理系教授蓝虹此前对媒体表示,加大碳交易市场活跃性,需要加强参与主体的差异性,只有各行业企业都参与进来,相互之间能耗技术、排放水平差异较大,才需要进行越来越多的交易。

国务院发展研究中心的专家分析认为,目前碳交易试点参与的企业主要是一些耗能大户,它们的节能技术、能耗标准相似,缺乏差异性,导致交易需求不旺。

在碳排放试点中,对现有企业开展初始排污权分配和出让,遇到了极大的阻力。“在经济下行压力下,地方政府对于老企业的初始排污权分配和出让定价如何处理,争议相当大。”

该位专家举例,一些经济条件好的地方如浙江,排污权出让价格高一些,但一些经济基础弱的省份为了对现有企业推行初始排污权分配和出让,定价相当低,如河南省对老企业的初始排污权分配和出让全部免费,湖南省仅为200多元每吨,河北省也采取就低不就高的方法。

“目前,国人对于碳排放交易认识还不足,碳排放交易的领域也不广泛,仅限于工业领域,还没有扩展到林业等领域。”袁国林说。

上述报告称,中国碳市场建设实际上面临着两大基础性任务:一是从零开始建立和完善碳排放权交易体系机制,这也是七省市试点和全国碳排放权交易体系建设的主要目标;二是在交易市场的培育和完善方面逐步实现金融化,让ETS机制更好地发挥作用,使碳价信号真正引导节能减排和低碳投资。

多个难题亟待突破

2014年,国家发改委开始组织建设全国碳排放权交易市场,开展制度设计研究,研究全国碳市场配额总量和分配方法,研究建立全国碳交易登记注册系统;同年出台《碳排放权交易管理暂行办法》,明确全国碳市场建设思路,还研究出台了24个重点行业温室气体排放核算方法与报告指南,构建了企业温室气体排放数据直接报告体系、备案第三方核查机构和交易机构。

不过,据本报记者了解,目前我国碳交易市场发展仍有四大难题亟待突破。

首先在碳交易市场方面,目前各碳交易市场相对独立,重复投资和重复建设造成一定程度的浪费;其次因缺乏统一规范,各地碳交易市场在交易制度和规则设计方面差异较大,交易门槛和准入条件也不尽相同,这些差异对交易活跃度有一定影响,也不利于未来全国统一的碳交易市场的建立;第三个难题是我国碳交易市场的自身价格调控机制尚不完善,可能导致价格大幅波动,市场投机行为的加剧,也将对有正常交易需求的企业形成“劣币驱逐良币”的不良后果;第四个难题是碳交易市场的国际化程度有待提高。

目前各个碳交易试点交易机构的交易方式受政策限制,这导致交易频率及市场活跃度也受限。

《中国碳金融市场研究》报告也介绍,7个试点碳市场的交易仍然都以履约交易为主,常出现履约期临近时期量价齐涨,履约期过后交投清淡的市场潮汐现象。如何在非履约期激活市场,使交易活动在全年分布更均衡仍是碳市场建设的难点之一。

而且,目前绝大多数试点碳市场日常成交量都偏小,日成交量往往在万吨左右。虽然非履约期的交易日无成交的情况逐年减少,但日成交量只有数百吨的交易日也不少见。如此微弱的流动性不但难以吸引金融投资机构开展稳定活跃的交易,也加大了市场被操控的风险。

针对我国碳市场目前存在的问题,中国金融学会绿色金融专业委员会等机构已建议在碳配额分配方面坚持适度从紧原则,防止出现配额发放过松的情况,在免费分配基础上逐步引入拍卖等有偿分配方式。在基础供求关系方面,总体上应保证碳配额供求基本平衡或供略低于求,使碳市场定价机制维持足够的张力。另外还建议各类碳金融交易应该在市场准入资格方面设置较高门槛。

1. 两种排污权交易之不同特征

关键词 排污权 主要污染物排污权 碳排放权 发展现状 对策分析

数据来源:《排污权有偿使用和交易管理暂行办法》《主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》等政府文件。

根据我国主要污染物排污权交易各试点省市的《排污权有偿使用和交易管理暂行办法》 《主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》等政府文件,我们梳理了主要污染物排污权交易流程,见图 1。 我国目前的总量控制目标是平移“十二五”规划中的主要污染物控制目标即削减化学需氧量 6% 、氨氮 7. 7% 、二氧化硫8. 6% 、氮氧化物 9. 8% ,然后综合考虑省市的工业布局、经济发展状况、资源禀赋、污染物影响程度等因素按行政逐级递减,再由当地的环保部门定额出让给企业。 在主要污染物排污权初始分配中,企业需缴纳排污权有偿使用费,购买的排污权配额数量由环境影响评价、“三同时”、排污许可证载明的排污量作为分配依据。 每个省市的参考依据会有所不同,例如江苏的初始分配依据是环境影响评价和三同时;湖北是依据环境影响评价,大于环境影响评价载明排污量的按其环境影响评价确定,新建、改建、扩建项目的主要污染物排污权根据其环境影响评价文件核定;内蒙古是依据排污许可证和环境影响评价文件确定,对于现有排污单位是以其排污许可允许的排污总量为基准,未正式投产的排污单位则是以环境影响评价审批确认的排污量为基准。

〔中图分类号〕X196;F062. 2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447 - 662X08 - 0062 - 08

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排污权回购方式目前分为有偿和无偿两种。 有偿回购是针对我国主要污染物排污权二级市场交易不活跃的现实制定的机制,旨在以政府作为担保激励企业减排,企业通过减排,富余的排污权可以在二级市场上交易或者申请排污权回购。 有偿回购价格考虑年限折旧,依据不盈利的原则制定,排污权回购价格一般不低于有偿使用价格或者交易基准价。 无偿回购的对象主要是排污单位无偿使用的富余排污权,除此之外,还包括破产、取缔或者迁出本区域的排污单位持有的排污权等。

上文主要分别从交易指标、总量控制、初始分配和交易体系、配额使用方面论述了主要污染物排污权和碳排放权交易的现状。 主要污染物排污权的交易指标除了国家规定的四种基本主要污染物外,部分省市还根据本地区的实际污染物影响程度增加了指标。 由于没有国家层面具体的排污权交易指导文件,每个省市选择交易指标的自由度较大。 碳排放权的交易指标则是由《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》统一为六种温室气体,根据每种温室气体对地球温室气体的贡献转换为二氧化碳当量从而进行交易。 在总量控制目标上,主要污染物排污权的总量控制目标是平移“十二五”规划中的主要污染物控制削减目标。 碳排放权的总量控制目标则是碳强度和碳峰值,由《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》确定。 碳强度是单位国民生产总值的二氧化碳排放量,碳峰值则是预测将来二氧化碳排放量的最大值。 主要污染物排污权的初始分配和交易体系注重一级市场、二级市场的公平性而忽略了一级市场和二级市场的效率性。 而碳排放权则是注重一级市场和二级市场的效率性,忽视了一级市场的公平性。 主要污染物排污权的初始分配是定额出让配额,采取交易基准价和政府回购的方式注入二级市场的流动性。 由于企业获取排污权的有偿性以及严格的市场准入制度,导致二级市场的参与度低、流动性差。 碳排放权的初始分配则是以免费分发为主,竞拍和协议转让为辅;二级市场主要以电子竞价形成二氧化碳配额价格,价格均价在 20 ~ 60 元/ 吨;市场准入制度相对于主要污染物排污权较宽松,允许个人投资者、社会团体、投资机构等参与交易,其中个人投资者开户参与交易只要 3000 元,门槛较低。 国际碳交易的热潮、注重效率性的分配、宽松的交易环境使得碳排放权的交易较为活跃。 在配额使用时间上,主要污染物排污权配额的期限和国家主要污染物规划相衔接,5 年为一期,到期则作废,排污企业需要重新缴纳排污权使用费获得排污权配额。 在空间上,不支持试点省市之间的跨区交易。 试点内市之间可以进行交易但是需省级环保厅审核批准。 碳排放权在时间上支持跨期交易,企业履行清偿义务的配额是来源于本年度或者此前年度的配额,未使用完的配额可行进行存储。 在空间上,试点省市之间已经实现或在逐步探索跨区交易,其中北京和河北的京翼跨区交易,北京和内蒙古的京蒙跨区交易已经实现。 除此之外,在配额的使用上两者最大的区别在于清偿制度的不同。 主要污染物排污权实行的是配额差额交易,而在碳排放权中当期配额可以全部交易。

初始分配中的有偿使用价格、交易基准价、政府回购价基本构成了我国主要污染物排污权有偿使用和交易价格体系现状。 有偿使用价格是企业初次从排污权储备交易中心购买排污权的价格。 有偿使用价格一般由省市价格主管部门会同省市财政、环境保护主管部门综合考虑行业平均治污成本、经济发展状况、资源稀缺程度等因素制定。 交易基准价是排污权配额再分配中的最低限制价格,是企业之间二级市场交易以及新、改、扩建项目中从二级市场获得配额的最低价格,有的试点也称之为政府指导价。 如表 2 所示,不同试点省市的交易基准价都不一样。 交易基准价是在有偿使用价的基础上确定的,一般不低于有偿使用价格。

第一,在主要污染物排污权的交易指标中逐渐纳入二氧化碳等温室气体指标,并且根据试点省市之间的其他污染物影响程度将其纳入范围。 由主要污染物对环境污染例如雾霾、酸雨的贡献值制定当量指标,从而使主要污染物交易指标之间可以通过一定的“汇率”进行转让交易,增强其二级市场的流动性。由于二氧化碳和主要污染物中的二氧化硫、氮氧化物均主要来源于煤、石油、天然气等化石能源的燃烧,所以主要污染物或者二氧化碳排放的减少都有利于另一方完成总量控制目标。 主要污染物和二氧化碳之间同样也可以进行换算,只要二者之间交易的系数确定,主要污染物交易指标和温室气体交易指标之间就可以相互转换。 在指标跨区交易上,应该考虑地区的工业布局、减排成本、行业治污成本等因素确定试点省市之间交易的系数,确保试点省市之间交易的公平性。

在排污权交易制度运行中,总量控制使得容量资源成为经济物品,明确了企业对容量资源的产权。① 主要污染物排污权和碳排放权的总量控制目标都是行政目标,只不过前者是绝对指标而后者是相对指标。 由于环境容量资源的价值是稀缺性赋予的,因此绝对指标较之相对指标具有刚性约束的特点,而刚性约束是排污权交易制度平稳运行的关键。 总量控制目标除了刚性约束外,还应具有科学性。 科学的总量控制目标能够正确地反映环境容量资源的稀缺性和经济价值。 在排污权交易中,交易成本的大小几乎决定了排污权交易制度能否发挥作用。 影响排污权交易成本的因素有很多。 例如交易体系模式的选择,排放削减信用模式就要比总量控制与交易模式有更高的交易成本;市场范围、行业范围是影响交易成本的重要因素,限制跨区交易和跨行业交易减少了排污权交易的机会,而市场的流动性是节约交易成本的关键;②二级市场中参与企业的数量也会影响交易成本,只有在足够的市场规模以及一定的参与企业数量条件下,才可以将交易成本控制在一个可接受的范围内,同时实现市场的有效率;③“银行”储存政策能够减少交易价格的波动,降低企业寻求交易方的成本。 因此,主要污染物排污权交易应逐渐放宽市场准入制度,支持跨期、跨区以及跨行业交易,扩大市场范围和交易主体,提升二级市场的流动性。 主要污染物排污权和碳排放权交易在上述总量控制、交易成本方面都有所不同,然而碳排放权交易中宽松的市场准入制度以及支持跨期、跨区及跨行业交易却是排污权交易制度运行的关键。 因此,只要主要污染物排污权的机理是排污权,其交易的理论基础是科斯产权理论,那么其最终都会由排放削减信用模式向总量控制与交易模式转变。 我国目前之所以仍然存在两种排污权交易模式,更多是因为市场基础薄弱、竞争机制不完善导致激励性缺乏。 然而,两种排污权交易并存并不是解决该问题的长期良策。 主要污染物排污权交易应逐渐与碳排放权相融合,建立统一框架下的排污权交易制度。

排污权交易旨在利用经济手段解决外部性导致的市场失灵问题。 美国 SO2 排放配额交易项目,南加利福尼亚区域清洁空气激励市场项目,以及美国东北 NOX 交易项目的成功使得排污权交易成为一项重要的环境经济政策。 在全球层次,排污权交易机制主要用于碳排放贸易。①2002 年英国交易体系成立,成为全球第一个二氧化碳排放权交易市场。 2003 年,芝加哥气候交易所成立,是全球第一个自愿参与温室气体减排的交易平台。 2003 年,澳大利亚新南威尔士州温室气体减排计划启动,是全球最早实施的强制性减排计划之一。②2005 年欧盟碳排放贸易机制成立,并成为全球最大的温室气体交易市场。 2006 年,加拿大蒙特利尔气候交易所成立。 2008 年,新加坡贸易交易所及新西兰排放体系等其他环境交易所陆续成立。③ 主要污染物排污权交易从 1987 年上海闵行区开展COD 排污权实践至今已有 30 年的历史,2007 年通过批复浙江、江苏、内蒙古、湖北、湖南等 11 个试点自下而上开展排污权交易外,福建、江西等地也自发开展了排污权有偿使用和交易的探索工作。④2011 年,发改委批准五省两市开展碳排放权交易试点工作,从此形成了我国主要污染物排污权和碳排放权交易齐头并进的局面。 目前,关于排污权交易的文献主要是从其交易制度、运行环节及相关政策建议等方面分别对主要污染物排污权和碳排放权进行研究。 在 2011 年之前,由于碳排放权交易未在我国实践,国内学者研究主要集中于污染物排污权领域。 之后,研究碳排放权交易的文献逐年增加。 然而,却鲜有文献对其两者之间的特征及内涵关系进行研究。 如何燕、王美霞等人对我国的排污权交易制度进行研究时基本都以主要污染物排污权为对象而忽视了碳排放权;①王清军、李爱年等着眼于排污权的初始分配进行研究,但都是以初始分配有偿性为出发点,同样忽略了碳排放权的初始分配是无偿的。② 由于主要污染物排污权在我国先入为主,很多学者认为排污权就是主要污染物排污权,这是错误的,因为碳排放权其本质也是排污权。 因此,本文从我国排污权交易制度框架下分别阐述了两种排污权交易的现状及特征,提出我国应当统一两种排污权交易的观点,最后对此给予相应的对策建议。

主要污染物排污权和碳排放权交易的理论基础都是科斯产权理论,即在总量目标下通过产权的清晰界定赋予环境容量资源稀缺性及价值性,企业通过排污权交易实现生产成本最小化和利润最大化。 主要污染物排污权交易类似于美国排污权交易制度中的排放削减信用机制,实行的是配额差额交易,其虽然有总量目标、排污权配额交易等环节,但是企业在二级市场中所交易的配额是经政府所核定和认定且覆盖排污量后剩余的部分配额。 而且,在排放削减信用机制中只支持企业在泡泡内交易并不允许泡泡外交易,这与主要污染物排污权不允许跨试点交易相似。 因此,主要污染物排污权交易实际上只是在命令 - 控制型政策的基础上给予了企业一定的灵活性,并不是完全意义上的环境经济政策,只能称之为“总量控制目标下的排放削减信用”。 碳排放权交易实行的是总量控制与交易机制,企业可以在二级市场上交易所拥有的全部配额而且不需要政府的认定,只需在合规期内其配额能够覆盖排污量即可。 碳排放权交易在二级市场中支持跨期交易如“银行”存储政策、跨区交易以及允许个人投资者、机构投资者等参与交易。 总量控制与交易机制相比排放削减信用机制给予了企业更大的灵活性,更具市场激励性,增强了企业参与排污权交易的意愿和动机。

数据来源:《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》文件。

四、两种排污权交易之不同特征与问题分析

(作者单位:湘潭大学商学院)

数据来源:国家“十二五”文件以及各省市主要污染物排污权交易管理办法。